#1(12), январь 2007 года

Проблемы центральных банков в демократическом обществе

Замечания председателя Алана Гринспена на ежегодном ужине и лекции им. Фрэнсиса Бойера в Американском институте предпринимательства в области исследований социальной политики в Вашингтоне

Алан ГРИНСПЕН, экс-глава ФРС

Добрый вечер дамы и господа. Мне особенно приятно получить от АИП премию им. Фрэнсиса Бойера за 1996 год и быть в одном ряду со многими друзьями и бывшими коллегами. В своей лекции я хочу представить свое видение перспектив центральных банков, и, следовательно, буду говорить только от своего имени.
Говорят, Уильям Дженнингс Брайан зачаровал демократическую конвенцию 1896 года незабвенными словами «...вам не распять человечество на золотом кресте». Его высказывания подчеркнули разделяющую роль денег в его время, роль, которая жива и поныне. Брайан настаивал на чеканке серебряных монет по цене, превышающей рыночную, чтобы увеличить денежную массу. Предположительные последствия подобного шага — это рост цен на продукцию, и сопутствующее ему изменение стоимости претензий на будущее богатство со стороны «денежных интересов» Востока к задолжавшим фермерам Запада, которые вряд ли смогли бы выплатить по обязательствам более дешевыми деньгами.
Ведущиеся споры — и тогда, и теперь — о нашем денежном стандарте отражают размышления о том, как мы решили управлять собой, и, возможно, на более фундаментальном уровне — об основных ценностях, которые должны управлять нашим обществом. Потому что, по существу, деньги как средство сбережения ценности и средство обмена — это смазочный материал, позволяющий обществу организовываться для достижения экономического прогресса. Способность хранить плоды труда для будущего потребления необходима для накопления капитала, распространения технологических достижений и, в результате, улучшения уровня жизни.
В такой ситуации очевидно, что общий уровень цен, то есть средний обменный курс денег в отношении ко всем товарам и услугам, и его изменения во времени, играют очень важную роль в любом обществе, потому что влияют на характер и масштаб экономических и социальных взаимоотношений.

Таким образом, не удивительно, что мы в Федеральной резервной системе — центральном национальном банке и основном страже платежеспособности денег — являемся объектом бесконечных проверок. В противном случае, это, конечно же, было бы сумасбродством.
Центральный банк в демократическом обществе — это магнит для многих проблем, с которыми сталкивается общество. Любое учреждение, способное влиять на покупательную способность денег, воспринимается как потенциально влияющее на уровень и распределение богатства среди членов этого общества, и с этим вряд ли кто-нибудь не согласится.
Неудивительно, что эволюция центральных банков в нашей стране движима такими опасениями. Опыт с бумажными деньгами во время войны за независимость США был определенно неблагоприятным. «Не стоит и континентального доллара» — вряд ли такое сравнение можно пожелать средству обращения. Несмотря на оппозицию, это подтолкнуло Александра Гамильтона настоять на законопроекте, который упрочнил кредит в Соединенных Штатах. Государство взяло на себя, и, в конечном счете, погасило военные долги не только юного федерального правительства, но также и отдельных штатов. Точно таким же противоречивым был и устав первого банка Соединенных Штатов. Хотя он и обладал некоторыми функциями современного центрального банка, тем не менее, считался значительной угрозой правам штатов и самой Конституции.

Несмотря на большинство, контролируемое частными интересами, банк предпринял действия, которые, как считалось, должны были передать власть федеральному правительству. Такую передачу власти многие воспринимали как главную угрозу новой демократии, а также неотъемлемую часть того, что, как опасались многие, было планом Гамильтона восстановить влиятельную аристократию. Первый банк — и особенно его преемник второй банк Соединенных Штатов — попытались ограничить рост кредита государственного банка, когда он стал чрезмерным, посредством сбора банковских билетов и их обмена на металлические деньги. Это сократило базу резерва и способность молодой американской банковской системы увеличивать кредит. Вопрос о правах штатов и озабоченность насчет власти центрального правительства отображали свободный индивидуализм того времени. второй банк был главным вопросом на выборах в 1832 году. Ранее президент Эндрю Джексон наложил вето на билль о продлении его права на операции, а выборы стали референдумом о вето. В итоге, для Джексона все обернулось громкой победой, а для банка — похоронным звоном.
Было нелегко разделить часто кажущиеся конфликтными нити споров между защитниками государственной власти над деньгами и теми, кто отстаивал роль государства. Например, когда Эндрю Джексон наложил вето на продление лицензии Второго банка Соединенных Штатов, он приводил доводы в пользу прекращения власти над экономикой жителей Востока, и особенно иностранцев, которым в банке принадлежал значительный акционерный капитал. По иронии, помогая создать то, что воспринималось как нестабильные деньги, он построил фундамент для последующего развития полного золотого стандарта — институт, который, опираясь на те же популистские  философские идеи, что и Джексон, в 1896 году ругал Брайан.
После Гражданской войны выкуп бумажных банкнот военного времени повлек за собой эру дефляции из-за золотого стандарта. Она хотя и не препятствовала впечатляющему прогрессу индустриализации, рассматривалась многими как подавляющая доступность кредита для аграрных интересов страны, которые все еще представляли большинство. Общий уровень цен снижался на протяжении более двух десятилетий, а это означало, что заемщики погашали ссуды намного более дорогими долларами, чем взятые взаймы.
Неудивительно, что назрела необходимость в реформе. Брайан настаивал на субсидированной чеканке серебряных монет, то есть, фактически, на бесплатном серебре. От того, что Брайан проиграл МакКинли в 1896 году, а также в 1900-м, потребность аграрных кругов в более эластичных деньгах не уменьшилась, и, в конце концов, стала одной из причин создания Федерального резерва.
Тем не менее, многие сторонники банковской реформы 1890-х, и особенно после паники 1907 года, к идее центрального банка отнеслись настороженно. По большому счету, эти настроения вылились в разнообразные реформы, которые затем стали частью ФРС, основанной в 1913 году. После ее учреждения разгорелись продолжительные споры о равновесии власти между интересами нью-йоркских денежных центров и остальной остающейся преимущественно аграрной частью страны. Споры разрешились компромиссом: было создано 12 региональных резервных банков, с присутствием Вашингтона, которое осуществлялось через правление Федерального резерва. Его целью было «обеспечение гибкого денежного обращения, установки более эффективного надзора за банковским делом в Соединенных Штатах, а также для других целей». Кредитно-денежной политики, в ее сегодняшнем понимании, среди «других целей» не было. Она возникла уже в 1920-х годах, в значительной степени благодаря случайному стечению обстоятельств.
Даже с Центральным банком золотой стандарт продолжал оставаться основной сдерживающей силой для выпуска бумажных денег и роста банковских депозитов. Соответственно, Федеральному резерву на протяжении многих лет пришлось играть второстепенную роль во влиянии на покупательную способность национальной валюты.
С наступлением великой депрессии 1930-х  и гибелью золотого стандарта в мире произошли значительные изменения. Потрясение и мучительный страх нью-йоркских «денежных интересов» породили банковские акты 1933 года и, что еще более важно, 1935-го, которые передавали большую часть полномочий Федерального резерва Совету управляющих в Вашингтоне. Во время Второй мировой войны и до 1952 года кредитно-денежная политика успешно подчинялась интересам Государственного казначейства, искавшего доступ к дешевым кредитам. Федеральный резерв начал движение к сегодняшнему уровню независимости после так называемого соглашения Федерального резерва — Государственного казначейства 1952 года.

Хотя в 1950-х и в начале 1960-х и случались краткосрочные всплески инфляции, вызывавшие временное беспокойство из-за непрерывного роста цен, это практически не пошатнуло убеждение большинства в том, что экономическая и финансовая структуры Америки будут бесконечно и эффективно сдерживать любые инфляционные силы. Эта установка, похоже, нашла свое отражение в более низкой поправке на инфляцию, введенной в долгосрочные облигации.
Вскоре стало очевидно, что эта точка зрения была глубоко ошибочной. В 1970-х наблюдался относительно высокий уровень как инфляции, так и безработицы. Ничего подобного раньше не происходило — ни в обычной философии экономической политики, зарождение которой произошло во время кейнсианской революции 1930-х, ни в ее последующих эмпирических применениях. Более того, в этих моделях воплощено мнение о том, что рост совокупного спроса почти на любом уровне всегда создает новые рабочие места. Если этот рост вывел бы экономику за пределы «полного трудоустройства», за это пришлось бы платить более высоким уровнем инфляции, но только одноразовым ее повышением, так что между устойчивыми уровнями инфляции и занятостью существовал постоянный компромисс.
«Стагфляция» 1970-х требовала тщательного концептуального переосмысления экономической мысли и выработки политических решений. Монетаризм и новое понимание ожиданий от экономической деятельности и ценообразования сильно противоречили традиционному кейнсианству. Постепенно масштабы вмешательства государства с целью получения определенных экономических результатов стали намного более ограниченными. В конце 1970-х  постепенно возникло единодушное мнение, что инфляция уничтожает рабочие места, или, по крайней мере, не способна их создавать.

Особенно очевидным такое отношение к ней стало в официальных коммюнике, которые звучали на международных собраниях высокого уровня в последней четверти столетия. Мысль о том, что инфляция могла сократить занятость, была особенно противоречивой в середине 1970-х, когда вводилась в проекты коммюнике. На собраниях, которые я посещал в качестве председателя экономического совета при президенте, эта идея неизменно вызывала долгие споры. Сегодня в подобных коммюнике такие формулировки — общепризнанный шаблон, и редко бывают в центре обсуждений. Эта перемена в отношении и понимании с 1980 года обеспечивает политическую поддержку для кредитно-денежной политики, необходимой для изменения баланса экономики.
Напряжение касательно роли правительства в экономической политике глубоко укоренилось, и то уменьшается, то увеличивается, но полностью не исчезает. Оно четко проявляется во время прений в Конгрессе, в предвыборных речах и на всех ток-шоу.
Нас не должно удивлять то, что те же двусмысленности и конфликты, которые характеризуют остальную часть нашей политической жизни, отражаются и в нынешнем отношении нации к Центральному банку и Федеральному резерву. Что касается кредитно-денежной политики, в некоторых кругах все еще сохраняется отношение (или по меньшей мере подозрение), что активная, экспансионистская политика может принести дивиденды в смысле постоянных высоких объемов производства и занятости.
Тем не менее существующая независимость нашего учреждения воспринимается очень неодобрительно. Также бытует мнение, что если мы не свободны от процесса ассигнований, то наша независимость может пострадать. Общепризнанно и общеизвестно, что если решения по кредитно-денежной политике Федерального резерва подлежат отмене Конгрессом или президентом, то вскоре начинают доминировать кратковременные политические силы. Четкое политическое предпочтение низких учетных ставок может высвободить инфляционные силы, которые серьезно навредили бы нашей экономике.
Тем не менее, после Вьетнама, Уотергейта и дестабилизирующей инфляции в 1970-х Центральный банк, как и практически все учреждения в нашем обществе, также не защищен от подозрений и недостатка уважения.
Самая важная миссия Федерального резерва — это, конечно же, кредитно-денежная политика. Было бы замечательно, если бы на моем рабочем столе лежал толстый том непреложных инструкций о том, как эффективно проводить политику, чтобы достичь максимального трудоустройства, устойчивого экономического роста и стабильности цен. Вместо этого нам приходится иметь дело с динамичной, постоянно развивающейся экономикой, структура которой изменяется от одного экономического цикла к другому — вопрос, к которому я вскоре вернусь.
Из-за того, что кредитно-денежная политика работает с задержкой, нам нужно смотреть вперед, принимать меры для предотвращения дисбалансов, которые могут оставаться невидимыми многие месяцы. Никакой альтернативы выбору образа действий на основе прогнозов, по крайней мере, косвенно, не существует. Это значит, что нам часто приходится нажимать на тормоза или отпускать их еще до того, как необходимость в действии станет полностью очевидной для широких кругов общественности, и что время от времени политика может изменять курс, так как изменяются основные силы, влияющие на экономику. Однозначно — этот процесс постичь нелегко. Очень часто его даже сложно объяснить американскому народу, поддержка которого так важна для нашей миссии.

Из-за того, что Fed воспринимается способным значительно влиять на жизнь всех американцев, не нужно удивляться тому, что мы должны быть объектом пристального внимания. И в самом деле, если бы я был простым гражданином, а не председателем Федерального резерва, я бы забеспокоился, если бы это было иначе. Независимость нашей кредитно-денежной политики зависит от проводимой политики, которая в основном приемлема для американского народа и их представителей в Конгрессе.
Беспокойство по поводу Федерального резерва растет на фоне представления о том, что мы — скрытная организация, функционирующая за закрытыми дверьми, и не всегда в интересах всей страны. Это прискорбно, и мы постоянно стараемся изменить это ошибочное восприятие.
Если мы хотим сохранить доверие американского народа, жизненно важно, чтобы за исключением определенных областей, где преждевременное оглашение информации может помешать нашей законодательной миссии, Федеральная резервная система была бы такой же прозрачной, как и любой правительственный орган. В демократическом обществе неприемлемо, чтобы группе «неизбранных» людей поручали важные обязанности, закрытые для полного общественного контроля и отчетности.
Конечно, если мы собираемся эффективно осуществить миссию кредитно-денежной политики, которую нам поручил Конгресс, существуют определенные соображения Федерального резерва, которые некоторое время должны оставаться конфиденциальными. Если незамедлительно и полностью обнародовать наши споры о кредитно-денежной политике, это растревожит финансовые рынки, ограничит наши возможности, и ослабит нашу способность функционировать. Но мы продолжаем искать пути увеличения потока информации для общественности, не ущемляя свои собственные цели. Недавно мы начали немедленно объявлять обо всех политических действиях, изменениях курса в федеральных фондах, а также изменениях учетной ставки, и распространять протоколы Федерального комитета открытого рынка.
Многие годы Федеральная резервная система доказывала, что мы доверяем очень точной, каждодневной, почти в реальном времени оценке американской экономики, а также, при необходимости, и иностранных экономик. Мы можем — частично благодаря нашим двенадцати резервным банкам — постоянно следить за развитием в реальном мире. Информация о местной обстановке, подаваемая директорами РБ, часто полезна для распознавания возникающих тенденций в стране и для оценки их последствий для региона.
Вопросы, которые стоят перед нами на протяжении истории, имеют разную срочность. Например, обеспокоенность инфляцией не была доминантным фактором в экономическом прогнозировании в 1950-х и начале 1960-х. Тем не менее, с конца 1970-х такие задачи стали важной частью выработки политических решений. В последнее время сохранялся низкий уровень инфляции, но ее будущий курс остается неясным. Разработки удачной продукции при скудных рынках рабочей силы — ключевой фактор в краткосрочных экономических прогнозах последних месяцев — явление, для которого есть незначительный исторический прецедент.
К сожалению, простой модели американской экономики, которая может эффективно объяснить уровни объемов производства, занятости и инфляции, нет. В принципе, вероятно, существует чрезвычайно сложный ряд уравнений, с помощью которых это можно было бы сделать. Но нам их обнаружить не удалось, и мы не верим, чтобы кто-то другой сумел это сделать.
Соответственно, при оценке экономического развития и проведения политики нам пришлось применить специальную частичную модель и тщательный информационный анализ. Альтернативы этому нет, хотя мы все время стараемся повышать знания до уровня постоянно увеличивающейся сложности мировой экономики.
В разные времена на протяжении нашей истории изменчивый ряд простых признаков помогал успешно подводить итог состояния кредитно-денежной политики и ее отношений с экономикой. Поэтому в течение 1970-х и 1980-х годов тенденции в денежных запасах — сначала М1, потом М2 — были полезными ориентирами. Мы могли передать суть нашей политики через цели денежных запасов, хотя по уважительной причине могли и свободно от них отклониться. Вероятно, это помогло Конгрессу контролировать наш вклад в успехи экономики. На протяжении этого периода мы составляли полный детальный анализ экономики — отчасти для того, чтобы убедиться: денежные запасы подают надежные сигналы о состоянии экономики.
К сожалению, как полезный итог всей экономики, тенденции денежных запасов несколько лет назад отклонились от курса. Таким образом, чтобы информировать Конгресс о своей работе, нам нужно было объяснять всю сложную суть наших размышлений и то, как мы видим экономические взаимосвязи и развивающиеся тенденции.
Существуют некоторые признаки, что взаимосвязь денежного спроса с процентной ставкой и доходом может вернуться в прежнее состояние, но говорить об этом еще слишком рано. В любом случае, при формировании кредитно-денежной политики в будущем мы не сможем в значительной степени полагаться на денежные запасы. И все-таки, если денежный рост улучшится, это очень поможет в проведении политики и общении с Конгрессом и общественностью. В отсутствие простых общих признаков мы продолжим детальную оценку экономического развития. Так как мы стремимся к стабильности цен и максимально устойчивому росту, изменяющиеся экономические структуры постоянно преподносят аналитические проблемы.
Сомневаюсь, что задание для Федерального резерва станет легче при переходе в XXI век. Конгресс настаивает, чтобы мы оставались хранителями платежеспособности доллара. Но существует один фактор, который и впредь будет усложнять нашу задачу — это все большие затруднения в определении стабильного общего уровня цен.
Когда на протяжении первых двух третей этого столетия промышленная продукция была основой экономики, общие ценовые индексы нас вполне удовлетворяли. Калькуляция цен за фунт электролитической меди не составляла особых проблем. Цену за тонну листа холодного проката или метр хлопчатобумажной ткани вполне можно было сравнить на протяжении нескольких лет.
Однако с приближением конца столетия простое понятие цены стало определенно двусмысленным. Какова цена единицы программного обеспечения или юридического заключения? Как можно оценить изменение стоимости операции по удалению катаракты на протяжении десятилетнего периода, если характер процедуры и ее воздействие на пациента изменились так радикально? Как измерить инфляцию и связанные с ней финансовые и реальные последствия в XXI столетии, когда наши данные — даже при использовании нынешних технологий — со временем могут стать все менее адекватными для отслеживания ценовых трендов?
Пока люди заключают договора на будущую оплату в долларах, их сделки основываются на презумпции их будущей платежеспособности. Какой бы сложной ни становилась продукция, всегда существует общее восприятие покупательной способности денег. Следовательно, мы должны предположить, что во всей продукции воплощена некоторая единица производства, а значит, и цена, признаваемая и производителями, и потребителями, на основе которой они будут принимать решения. Мы, несомненно, разработаем новые методы измерения цены, чтобы извлекать их по прошествии лет. То, что мы делаем, очень важно, поскольку инфляция может дестабилизировать экономику, даже если ошибочные индексы цен этого не покажут.
Но где провести черту значения цен? Конечно, цены на товары и услуги, которые сейчас производятся — наше основное средство измерения инфляции — имеют значение. А как насчет будущих цен или, что еще важнее, цен на будущие товары или услуги, например, на акции, недвижимость или доходные активы? Важна ли стабильность этих цен для стабильности экономики?
Очевидно, что устойчивая низкая инфляция подразумевает меньшую неопределенность в отношении будущего, а меньшие надбавки за риск — высокую стоимость акций и других доходных активов. Это видно в
обратной зависимости, представленной соотношением цена/прибыль и коэффициентом инфляции в прошлом. Но как нам узнать, когда иррациональное изобилие необоснованно завышает стоимость активов, которые затем испытывают неожиданное и длительное сжатие, как это произошло в Японии в прошлом десятилетии? И как мы соотнесем эту оценку с кредитно-денежной политикой? Нам, центральным банкирам, нет нужды беспокоиться, если распадающиеся пузыри финансовых активов не угрожают реальной экономике, ее производству, рабочим местам и стабильности цен. Действительно, резкое падение фондового рынка в 1987 году вызвало немного отрицательных последствий для экономики. Однако не нужно недооценивать или даже расслабляться в отношении сложности взаимодействия рынков активов с экономикой. Поэтому оценка изменений в балансовых отчетах в общем, и в ценах на активы в частности, должна быть составляющей частью развития кредитно-денежной политики.
Публичная экспертиза действий Федерального резерва простирается за границы нашего управления кредитно-денежной политикой. Наше общее руководство Федеральной резервной системой должно серьезно изучаться и изучается Конгрессом.
Быстро изменяющиеся технологии последних лет заставляют нас тщательно пересмотреть нашу структуру и операции. Мы уже начали крупное объединение операций благодаря новым технологиям, которые сделали такие объединения экономически эффективными. Хотя на моем веку Федеральная резервная система и была ответственной, эффективной и успешной, быстро изменяющаяся внешняя среда часто требует от нас пересмотра нашей роли и миссии. Даже там, где мы можем конкурировать. Искать доступные рыночные возможности — совсем не подходящая роль для правительственного органа, и особенно располагающего непревзойденным кредитным рейтингом. Следовательно, там, где особые платные услуги эффективно и конкурентоспособно предоставляются поставщиками из частного сектора, Федеральная резервная система должна решить, соответствует ли наше участие в этих услугах разумным общественным целям. Конечно же, существуют определенные услуги, которые, по мнению Конгресса, и так будет считаться и впредь, нуждаются в нашем субсидировании. Но эти области, предположительно, останутся ограниченными.
С целью периодического пересмотра нашей деятельности создан специальный комитет управляющих Совета Федеральной резервной системы и президентов резервного банка, который занимается анализом наших платных услуг по финансовым операциям и другой деятельности всей системы.
Еще одним шагом в том же направлении является привлечение внешних бухгалтерских фирм для аудита совета Федерального резерва и двенадцати банков резерва. В качестве генерального аудитора с 1914 года нас вполне удовлетворял совет. Но размах и пределы деятельности Федерального резерва за последние годы заставляют нас принять меры,
опровергающие мнение, что мы проверяем сами себя, не имея полноценных отношений, которые сегодня считаются необходимыми.
Наконец, существенные изменения в способе банковского управления риском заставляют нас постоянно обновлять наши модели надзора и регулирования, чтобы сделать их максимально эффективными и действенными.
Самое главное, что все наши последние инициативы, и особенно укрепление системы оплаты и надзора, обладают критической важностью для основной миссии Федерального резерва — поддержания финансовой стабильности, снижения и сдерживания систематических рисков. Эта миссия — продолжение нашей кредитно-денежной политики. Если финансовая система нестабильна, страна не может иметь долгосрочного «максимального трудоустройства и стабильных цен», которые даны нам как цель кредитно-денежной политики. В этом смысле, успехи, которые приносят нам наибольшее удовольствие — это не крупные проблемы, которые мы решаем. Это, скорее, потенциальные кризисы, которые могли случиться, но не случились.
Несомненно, самая важная защита от таких кризисов — это их предотвращение. Недавние мини-кризисы указали на быстрорастущую платежную систему как на наиболее уязвимую область, где существует потенциальная опасность. У нас нет права на ошибку в наших электронных платежных системах. Подобно аварии в системе электроснабжения, маленькие неисправности создают большие проблемы. Впоследствии, когда спрос на нашу систему вырос, а по сети Федеральной резервной банковской системы мы осуществляем клиринг 1—1,5 триллионов долл. в день, мы постарались значительно усилить систему электронного резервирования. Оборудование и здания обошлись очень дорого.
Как и другие коллеги из центральных банков, мы всегда ищем способы снизить риск того, что банкротство одного учреждения ударит рикошетом по всему миру, закрывая многие международные платежные системы и значительно подрывая мировую экономику. Следовательно, мы стремимся подойти к сделкам в реальном времени, клирингу и расчетным системам по возможности максимально близко. Это позволит резко сократить финансовые колебания и риск сбоя. В этом направлении мы уже добились значительных успехов.
Сегодня я попытался подать проблему центральных банков в историческом контексте. Финансовые объекты, включая и центральные банки, конечно же, находятся под постоянным наблюдением и подвержены критике. Это относится как к Федеральному резерву в 1996 году, так и к золотому стандарту в 1896-м. Центральные банки должны терпеливо и ответственно реагировать на замечания, а мы должны приспособиться к изменчивым обстоятельствам на рынке и в экономике.
Демократическому обществу необходима стабильная и эффективно функционирующая экономика. Я верю, что мы и наши преемники в ФРС внесем значительный вклад в осуществление этой цели.

К содержанию